Öffentlichkeitsarbeit des Personalrates und Betriebsrates

Die Beziehungen zwischen den die Öffentlichkeit repräsentierenden Medien und den Personalvertretungen sind bislang nur wenig behandelt worden. Der Personalrat ist zwar bei der Wahrnehmung der ihm obliegenden Aufgaben selbstständig und nicht an Weisungen des Dienststellenleiters gebunden. Andererseits ist er ein rechtlich unselbständiger, dienststelleninterner Teil der Dienststelle. Die Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder sind darauf angelegt, dass etwaige Konflikte zwischen dem Dienststellenleiter und der Personalvertretung intern zu bereinigen sind. Dies folgt schon aus dem in § 66 Abs. 3 BPersVG enthaltenen Verbot, außenstehende Stellen erst dann anzurufen, wenn eine Einigung in der Dienststelle nicht erzielt worden ist. Auch wenn die wohl h. M. davon ausgeht, dass die Medien nicht zu den außenstehenden Stellen gehören, ist doch allgemein anerkannt, dass es grundsätzlich nicht zu den Aufgaben des Personalrats gehört, die Öffentlichkeit über Interna der Dienststelle zu informieren. Insbesondere ist es der Personalvertretung untersagt, „Druck auf den personalvertretungsrechtlichen Partner auszuüben oder der Geheimhaltungspflicht unterliegende Umstände in die Öffentlichkeit zu tragen“. Ist also die Einschaltung der Medien durch den Personalrat grundsätzlich nicht zulässig, wird doch dann eine Ausnahme gemacht „wenn trotz aller erdenklichen Bemühungen eine verwaltungsinterne Lösung nicht erzielt werden konnte, eine erhebliche Beeinträchtigung der Arbeit der Personalvertretung vorliegt und die Einschaltung der Öffentlichkeit unter Berücksichtigung aller Umstände und unter Abwägung aller in Betracht kommender Interessen angezeigt erscheint“.

Ehe wir die für die Öffentlichkeitsarbeit von Personalvertretungen charakteristische Gratwanderung fortsetzen, erscheint es sinnvoll, die Öffentlichkeitsarbeit der Betriebsräte näher zu untersuchen. Bei allen fundamentalen Unterschieden zwischen dem zum Arbeitsrecht zählenden Betriebsverfassungsrecht und dem dem öffentlichen Recht zuzurechnenden Personalvertretungsrecht darf nicht verkannt werden, dass das Personalvertretungsrecht dasselbe Ziel verfolgt wie das Betriebsverfassungsrecht. Sowohl die Personalvertretungen als auch die Betriebsräte bewegen sich zudem bei ihrer Öffentlichkeitsarbeit zwischen den Polen Schweige- und Informationspflicht.

Die Freiheit des Unternehmers basiert auf der Unternehmensautonomie, die ihrerseits verfassungsrechtlichen Schutz genießt. Die Grundrechte des Unternehmers (Arbeitgebers) werden ihrerseits durch die Betriebsverfassung eingeschränkt. Es wird auch als Leitprinzip der betriebsverfassungsrechtlichen Mitbestimmungsordnung, dass unternehmerische Entscheidungen mitbestimmungsfrei sind,bezeichnet. Der Betriebsrat sei aber an Angelegenheiten paritätisch beteiligt, die für die unternehmerische Planung und Organisation unmittelbare Bedeutung haben. Würde dieser theoretische Befund in der Praxis zutreffen, hätte der Betriebsrat des Bochumer Nokia-Werks keine Möglichkeit gehabt, die von der finnischen Zentrale angeordnete Schließung zu verhindern oder mindestens zu erschweren. Bei der von der Nokia-Leitung durchgepeitschten Schließung des Bochumer Werkes war aber die Betriebsratsvorsitzende Gisela Achenbach das Kraftzentrum des Widerstandes, und sie wurde in ihren Bemühungen, die ersatzlose Liquidierung des Werkes zu verhindern, von den Medien und den maßgeblichen Politikern massiv unterstützt. Damit wird klar, dass Situationen denkbar sind, die Betriebsräte förmlich dazu zwingen, sich von abstrakt möglicherweise zutreffenden Lösungen zu entfernen, wenn es um die Existenz bzw. die Absicherung der von ihnen vertretenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter geht. Da eine derartige Unterstützung selbstverständlich nicht im stillen Kämmerlein gewährt werden kann, war, dies sei hier schon angemerkt, die drastische Darstellung des Verhaltens der Nokia-Zentrale in der Öffentlichkeit nicht nur erlaubt, sondern sogar geboten. Diese Aussage gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass der Betriebsrat weitgehend denselben Einschränkungen unterliegt, wie der Personalrat. So ist auch er der durch das demokratische Prinzip legitimierte Repräsentant der Belegschaft und nach § 2 Abs. 1 BetrVG zur vertrauensvollen Zusammenarbeit mit dem Arbeitgeber verpflichtet. § 2 Abs. 1 BetrVG enthält für den Arbeitgeber und den Betriebsrat das Gebot einer fairen und jede Schikane ausschließenden Verfahrensweise. Ferner sind die Betriebsversammlungen nicht öffentlich (vgl. § 42 Abs. 1 S. 2 BetrVG) und die Mitglieder und Ersatzmitglieder des Betriebsrats sind unter den in § 79 Abs. 1 S. 1 BetrVG fixierten Voraussetzungen zur Geheimhaltung verpflichtet. In dieser Pflicht wird auch, dass „Pendant und Sicherungsmittel zu den gesetzlichen Informationsrechten des Betriebsrats und anderer betriebsverfassungsrechtlicher Organe“ gesehen.

Obwohl sich der Wortlaut des § 79 Abs. 1 S. 1 BetrVG deutlich von der Schweigepflicht des § 10 BPersVG abhebt, sind die Unterschiede in Wahrheit nicht allzu groß. Als Beispiel dafür kann eine rechtskräftig gewordene Entscheidung des VG Gelsenkirchen v. 25.1.1991 (PVL 9/89) erwähnt werden. Das Gericht hatte bei einem Mitglied des Personalrats deshalb eine Verletzung der Schweigepflicht nach § 9 Abs. 1 LPVG NRW (§ 10 Abs. 1 BPersVG) angenommen, weil dieser Vertreter des Personalrats ohne Wissen des zuständigen Dienststellenleiters (mit einem Vertreter des zuständigen Gewerbeaufsichtsamts eine Begehung des hochschulinternen Chemikalienlagers vereinbart hatte. Die Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder sehen vor, dass der Personalrat bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen ein Mitbestimmungsrecht hat (vgl. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG). § 81 Abs. 1 BPersVG verpflichtet den Personalrat, bei der Bekämpfung von Unfall- und Gesundheitsgefahren die für den Arbeitsschutz zuständigen Behörden, die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung und die übrigen in Betracht kommenden Stellen durch Anregung, Beratung und Auskunft zu unterstützen und sich für die Durchführung der Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Unfallverhütung in der Dienststelle einzusetzen. Diese Vorschrift entspricht „fast wörtlich“ § 89 BetrVG. Zu § 81 BPersVG wird mit Nachdruck die Auffassung vertreten, dass sich die Personalvertretung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 81 Abs. 1 nicht unmittelbar und unter Umgehung des Dienststellenleiters an die für den Arbeitsschutz zuständigen Stellen wenden kann. Nur unter diesen Voraussetzungen können nach der im Personalvertretungsrecht herrschenden Auffassung Einschränkungen der Verschwiegenheitspflicht hingenommen werden.

Diese im Personalvertretungsrecht klar dominierende Auffassung wird im Betriebsverfassungsrecht nicht in gleicher Weise akzeptiert. Zwar fehlt im Betriebsverfassungsrecht eine § 66 Abs. 3 BPersVG entsprechende Vorschrift, dass außenstehende Stellen erst angerufen werden dürfen, wenn eine Einigung in der Dienststelle nicht erzielt worden ist. Eine derartige Norm findet sich aber auch nicht in allen Landespersonalvertretungsgesetzen. Dies liegt daran, dass die Befolgung dieses Grundsatzes als selbstverständlich vorausgesetzt wird. Obwohl auch § 74 Abs. 1 S. 2 BetrVG zu entnehmen ist, dass Arbeitgeber und Betriebsrat verpflichtet sind, über strittige Fragen mit dem ernsten Willen zur Einigung zu verhandeln und Vorschläge für die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zu machen, steht ein Teil der Literatur auf dem Standpunkt, der Betriebsrat könne die in § 89 Abs. 1 S. 2 BetrVG genannten Stellen einschalten, ohne vorher mit dem Arbeitgeber über entstandene Streitfragen mit einem ernstlichen Einigungswillen verhandelt zu haben. Die h. M. steht zu Recht auf dem gegenteiligen Standpunkt. Sie meint, dass der Betriebsrat die Grundsätze der §§ 2 Abs. 1, 74 Abs. 1 S. 2 BetrVG beachten und zunächst ernstlich versuchen muss, eine Beseitigung der Mängel durch den Arbeitgeber zu erreichen, ehe er sich an außenstehende Stellen wendet. Damit kommt man im Personalvertretungs- und im Betriebsverfassungsrecht bei der Behandlung dieser Frage zu demselben Ergebnis. Hat der Betriebs- bzw. Personalrat seine internen Möglichkeiten ausgeschöpft, verletzt er die ihm obliegende Verschwiegenheitspflicht nicht, wenn außenstehende bzw. betriebsfremde Stellen eingeschaltet werden, um angemessene Lösungen zu finden. Betriebsrat und Personalrat können aber nur die in § 89 Abs. 1 BetrVG bzw. in § 81 Abs. 1 BPersVG genannten Stellen anrufen. Da die Medien nicht zu den „übrigen in Betracht kommenden Stellen“ i. S. d. § 81 Abs. 1 BPersVG gehören, wäre ihre Befassung mit solchen Fällen rechtswidrig.

Größere Unterschiede ergeben sich bei dem Vergleich zwischen der Betriebsversammlung und der Personalversammlung. Zu den in §§ 42 ff. BetrVG geregelten Betriebsversammlungen wird von einigen Autoren die Auffassung vertreten, dass Vertreter der Presse, des Rundfunks und des Fernsehens zum Zwecke der Berichterstattung der Betriebsversammlung beiwohnen und über ihren Verlauf berichten können. Diese Auffassung wird überwiegend abgelehnt. Die ganze h. M. geht aber davon aus, dass eine nachträgliche Information der Medien auf jeden Fall zulässig ist, wenn die Geheimhaltungspflicht nicht entgegensteht. Eine Zustimmung des Arbeitgebers wird dann nicht als erforderlich angesehen, wenn der Arbeitgeber nicht auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit bestimmter Informationen hingewiesen hat.

Bei Prüfung der Frage, inwieweit diese betriebsverfassungsrechtlichen Grundsätze auf die Öffentlichkeitsarbeit der Personalvertretung übertragbar sind, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das BVerfG mit seinem richtungsweisenden Beschluss vom 24.5.1995 einen wichtigen Beitrag zur Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung geleistet und deutlich gemacht hat, dass sich die Personalvertretungen auf ihre Aufgaben beschränken müssen und nicht mitregieren dürfen. Eine faktische Entmachtung der Personalvertretung hat das BVerfG aber nicht beabsichtigt. 

Die Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit bei den Personalvertretungen sind enger gesteckt als bei den Betriebsräten. Als Beispiel können die Personalversammlungen herangezogen werden. Während, wie gezeigt, die h. M. bei den Betriebsversammlungen eine nachträgliche Information der Medien für zulässig hält, steht die h. M. bei den Personalversammlungen auf dem gegenteiligen Standpunkt. Dies ergibt sich aus der Nichtöffentlichkeit und der Schweigepflicht

In einer Abhandlung werden die „Verhaltensmaximen“ Informationsrecht und Schweigepflicht gemeinsam behandelt und klar gestellt, dass diese wichtigen Grundsätze ungeachtet eines „scheinbaren Widerspruchs“ in der täglichen Verwaltungspraxis einen hohen Stellenwert haben. Der Informationsanspruch des Personalrats (vgl. dazu § 68 Abs. 2 BPersVG) verpflichtet die Dienststelle, dem Personalrat alle Auskünfte zu geben, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt und die ihn in die Lage versetzen, seine Rechte uneingeschränkt wahrzunehmen. Der Informationsanspruch des Personalrats wird allerdings durch die Formulierung in § 68 Abs. 2 S. 2 BPersVG  begrenzt. Ein umfassender, von den gesetzlichen Aufgaben abgekoppelter Informationsanspruch des Personalrats würde diesen zum Kontrollorgan der Dienststelle machen. Eine derartige Aufgabe kommt ihm aber nach bisher einhelliger Meinung nicht zu. Deshalb ist es nicht akzeptabel, dass das BVerwG im Beschluss vom 23.1.2002 von seiner bisherigen Rechtsprechung abgewichen ist. In diesem Beschluss hat das Gericht der Personalvertretung die Aushändigung von Unterlagen der Personalbedarfsberechnung und des Stellenplans auf Dauer zugesprochen, da sie nur bei dauerhafter Überlassung in der Lage wäre, die vom Dienststellenleiter vorgeschlagenen Maßnahmen dahingehend zu überprüfen, ob andere Beschäftigte benachteiligt würden. Das BVerwG versteigt sich dann auch zu der Feststellung, das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit verbiete es, hinsichtlich der Vorlage von häufig benötigtem Basismaterial kleinlich zu verfahren und den Personalrat dazu zu zwingen, sich „einem Bittsteller ähnlich“ wegen desselben Schriftstücks immer wieder erneut in Erinnerung zu bringen. Dieser Ausweitung des Informationsrechts ist im Schrifttum mit der Begründung widersprochen worden, der Personalrat habe gerade keinen von der konkreten Aufgabe losgelösten Informationsanspruch und das BVerwG strapaziere das bisherige Erforderlichkeitskriterium in einer nicht mehr hinnehmbaren Weise. Außerdem würde dem Personalrat die Möglichkeit eröffnet, die Dienststelle total überwachen zu können. Dies sei aber unzulässig.

Der Informationsanspruch des Personalrats wird flankiert durch das Initiativrecht, das dem Personalrat in Mitbestimmungsangelegenheiten zusteht (vgl. § 70 BPersVG) und das, wenn der Dienststellenleiter dem Antrag nicht entspricht, ein aufwändiges Verfahren auslöst. Deshalb ist der Meinung voll zuzustimmen, die darauf hinweist, dass der Personalrat sein Initiativrecht nicht dazu missbrauchen darf, umfassend in die Dienstgeschäfte des Dienststellenleiters einzugreifen und diesen durch eine Vielzahl von Initiativanträgen in seiner Arbeit zu behindern. Andererseits ist es nach der Entscheidung des BVerfG v. 24.5.1995 besonders wichtig, dass die Personalräte trotz der erheblichen Einschränkungen im Mitbestimmungsbereich weiterhin in den Entscheidungsfindungsprozess dienstlicher Angelegenheiten einbezogen werden. Nur dadurch kann der Gefahr begegnet werden, dass, wie schon erwähnt, mancher Dienststellenleiter nunmehr auch die Informationsansprüche des Personalrats vernachlässigt. Zur Abwehr dieser Gefahr hat das BVerwG seine bisherige Rechtsprechung grundlegend geändert. In seiner Entscheidung v. 24.10.2001 hat das Gericht festgestellt, dass das Initiativrecht den Personalrat auch berechtigt, beim Dienststellenleiter personelle Maßnahmen zugunsten einzelner, namentlich benannter Beschäftigter zu beantragen. Das demokratische Prinzip werde nicht berührt, solange der obersten Dienstbehörde im Mitbestimmungsverfahren das letzte Entscheidungsrecht verbleibe.

Anders als bei der uferlosen Ausdehnung des Informationsanspruchs ist diese Entscheidung in der Tendenz nahezu einhellig begrüßt worden. Die im Schrifttum verschiedentlich geäußerten rechtsdogmatischen Bedenken werden zwar als „gewichtig“ bezeichnet, doch wird der vom BVerwG eingeschlagene Weg deshalb gebilligt, weil er „den durch die Untätigkeit des Gesetzgebers entstandenen Schwebezustand beseitigt und eine praxisgerechte Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben ermöglicht“.

Der HessStGH hat im Urteil v. 8.11.2006 einschneidende Änderungen des HessLPVG für verfassungsgemäß gehalten. Zwar entnimmt er u.a. dem Sozialstaatsprinzip, dass die Personalvertretung im öffentlichen Dienst jedenfalls an der Regelung der personellen und sozialen Angelegenheiten der dort Beschäftigten zu beteiligen ist. Der HessStGH hält es z.B. für zulässig, frühere Mitbestimmungstatbestände durch Mitwirkungstatbestände zu ersetzen, verlangt aber gleichzeitig, dass sich der Dienststellenleiter „eingehend mit der Stellungnahme und etwaigen Einwendungen der Personalvertretung . . . auseinandersetzt“. Die Mitwirkung ist also ein „formalisiertes Instrument, um der Personalvertretung in besonders nachdrücklicher Weise Gehör zu verschaffen“. Deshalb ist auch dann, wenn Mitbestimmungstatbestände durch Mitwirkungstatbestände substituiert werden, davon auszugehen, dass dem Personal nach wie vor eine Vielzahl von Möglichkeiten zur Verfügung steht, rechtzeitig in den Entscheidungsprozess der Dienststellenleitung eingebunden zu werden. Dies setzt aber den guten Willen zur Zusammenarbeit bei beiden Teilen voraus und dieser Appell geht insbesondere dann an die Dienststellenleiter, wenn vorher bestehende Mitbestimmungstatbestände durch Mitwirkungstatbestände ersetzt wurden. Selbstverständlich gilt die im BPersVG und in den Personalvertretungsgesetzen der Länder verankerte Schweigepflicht unabhängig davon, welche Befugnisse die Personalvertretungen haben. Der Dienststellenleiter darf aber diese den Personalratsmitgliedern obliegende Pflicht nicht als Keule einsetzen, um die Mitarbeitervertretung mundtot zu machen. In dem eingangs erwähnten, vom VG Gelsenkirchen entschiedenen Fall, wäre der Personalrat also berechtigt gewesen, das Gewerbeaufsichtsamt anzurufen, wenn er trotz intensiver Bemühungen beim Dienststellenleiter auf Granit gebissen hätte.

Der im arbeitsrechtlichen Schrifttum verschiedentlich geäußerten Auffassung, Betriebs- und Personalräten seien deckungsgleiche Befugnisse zu geben, ist mit Nachdruck zu widersprechen. Dabei wird verkannt, dass die Mitbestimmung in der Betriebsverfassung als Interessenausgleich zwischen Kapital und Arbeit verstanden wird, während die Dienststellen und ihr Personal dem Staat dienen. Dies gilt nicht nur für die Beamten, sondern auch für die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst. Daraus folgt, dass Bestrebungen, die Regelungen von Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst materiell dem kollektiven Arbeitsrecht zuzuordnen, eine deutliche Absage erteilt werden muss.

Zu internen Informationen stehen der Personalvertretung z.B. Sprechstunden (vgl. § 43 BPersVG) und die Personalversammlung (vgl. §§ 48 ff.) zur Verfügung. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben, die nicht zuletzt eine vollständige und lückenlose Information der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beinhalten, bedarf es der Vorschrift des § 44 BPersVG. Diese Bestimmung legt in Abs. 1 S. 1 fest, dass die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten trägt. Die Einrichtung einer Homepage für den Personalrat stößt aber ebenso auf Bedenken, wie ein eigener Internetanschluss der Personalvertretung mit eigener Mail-Adresse. Die lange streitige Frage, ob der Personalrat neben der Möglichkeit des § 44 Abs. 3 BPersVG:„Dem Personalrat werden in allen Dienststellen geeignete Plätze für Bekanntmachungen und Anschläge zur Verfügung gestellt.“noch Informationsschriften herausgeben und verbreiten darf, ist nunmehr im Wesentlichen geklärt. Das OVG NRW hat in einem sorgfältig begründeten Beschluss vom 10.2.1993 u.a. festgestellt, dass die Herausgabe eines Informationsblattes „im Rahmen des Zulässigen“ zur Tätigkeit des Personalrats nach § 44 Abs. 1 S. 1 BPersVG gehört. Daraus folgt die Kostentragungspflicht der Dienststelle. Die Herausgabe periodisch erscheinender Informationsblätter wird hingegen abgelehnt. Auch das BVerwG geht in seiner Entscheidung v. 10.10.1990davon aus, dass der Personalrat berechtigt ist, auf Kosten der Dienststelle eine Informationsschrift drucken zu lassen.

Das Schrifttum steht weitgehend ebenfalls auf dem Standpunkt, dass die Herausgabe von Informationsschriften zu der Tätigkeit des Personalrats gehören kann. Periodisch erscheinende Informationsschriften werden hingegen abgelehnt. Abschließend ist noch darauf hinzuweisen, dass die h.M. auch dem Betriebsrat nur einzelne Informationsschriften gestattet und der Publikation regelmäßig erscheinender Informationsblätter eindeutig entgegentritt.

nach einem Beitrag von Prof. Dr. Dieter Leuze aus ZTR 2009,8